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对积分落户制度设计的几点思考

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根据国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)和《关于调整城市规模划分标准的通知》,积分落户制度将在城区常住人口300万以上的Ⅰ型大城市、特大城市和超大城市这三类城市实行。积分落户在户籍制度改革中,体量虽小但社会关注度高,原因是这些城市的落户需求一直“高烧不退”,小“题目”蕴含大“文章”。尤其是在严格控制人口规模要求下,特大和超大城市积分吸纳什么样的人落户实际上是一项人口调控政策,应把握制度要点,搞好系统设计,确保这一新政平稳落地,稳健前行。
 

合理确定落户规模
 

积分落户,是基于对现行落户政策的制度改进,必须在妥善处理与现行落户政策关系的基础上组织实施,又必须在严格控制人口规模要求下稳步推进,需要在现行落户政策与严格控制人口规模的“夹缝”中谋求“生存”空间,并合理确定落户规模。

  随着我国生育水平逐步降低,户口迁移已成为影响城市户籍人口增长的一个重要因素,而且城市规模越大表现得越明显。如北京,近5年内户籍净增86.5万人,年均增长17.3万人,自然增长与机械增长以1∶2比例同步增加。多年以来,以北京为代表的超大城市尽管实行比较严格的户口迁移政策,然而,其直接控制人口流动的功能已逐渐弱化——控制住“户口”但控制不了“人口”。即便如此,对这些城市来说,现行落户政策既不敢放开,也不好收紧。原因是,尽管严控户口迁移对人口增长的控制作用并不太算明显,但若放宽户口迁移条件对人口增长的刺激作用则“立竿见影”,这是有先例的;另一方面,现行落户政策是我国户籍制度内涵不断演变沉淀的产物,存量种种,自成一体,调整收紧的复杂性和难度可想而知。现行落户政策的“集大成者”当数北京。目前,掌握进京户口审批权限的有中央、军队和市属3大系统、26个单位的40多个部门,其政策文件溯及上世纪70年代共有40余件、涉及10多个人群。户籍人口机械增长是北京城市功能不断扩充而形成的“刚需”,其落户通道也是多年沉积固化的结果,政策调整的空间不大而难度不小。当下,在缓解人口规模持续膨胀压力面前,特大和超大城市除秉持现行相对比较严格的户口迁移政策之外,也没有什么好的控制办法。这种“无奈”,留给积分落户的空间和余地都是有限的。

  求解积分落户的“生存空间”,各地可根据户籍人口增长的实际,因地制宜、区别对待。压力较小的城市可在现行政策落户总量之外适当做“加法”,压力比较大的城市可在现行政策落户总量之内适量做“减法”,通过“释放”或“挤压”的方式,积极调剂增量,稳妥化解存量,这不失为是破解特大和超大城市落户难题的务实之策。另外,在确定落户规模时,不仅要考虑总量规模,还要考虑家庭规模。
 

公平预设目标人群
 

目标人群的预设,关乎积分落户的立制之本。改进现行落户政策,是建立完善积分落户制度的立制之本,也是解决问题的导向。积分落户制度设计,既要考虑不能对现行落户政策造成制度上的“冲击”,也要避免成为某一政策的制度“翻版”,关键是要找准“着陆点”,选好目标人群。

  在积分落户需要重点关注的“四类人群”中,其落户难的原因不尽相同。高校毕业生、留学回国人员具有良好的教育背景,一直是各地人才引进的重点,特大和超大城市现行落户政策对他们也是开放的,控制“人口”但不控制“人才”,并设有专门落户通道,其落户难的原因,不是现行落户政策受限而是现有落户数量有限;而以专业技能见长的技术工人、职业院校毕业生则是现行落户政策的“盲点”,其落户难的原因是受现行落户政策所限。改进现行落户政策,积分落户首先应在目标人群的选择上,尽可能考虑到现行落户政策照顾不到、长期在城市居住就业人群的落户需求,为他们开启一扇通过劳动积累、向上竞争及凭借实力落户城市之门。讳忌,积分落户变成“人才落户”。否则,积分落户就失去其存在的意义和价值,也将会受到社会的质疑和舆论的“诟病”。其原因也非常简单,吸纳人才落户只需增大现行人才引进的配额就可以解决,而无需积分“劳神费力”来“帮忙”落户。因此,在选择积分指标时,应处理好“重点”与“盲点”之间的平衡和公平,淡出教育背景,不设技能指标,统一到坚持能力为本、促进社会公平的高度上去理解和把握。这可有效避免积分落户在改“旧制”中,既不走“老路”,也不添“新愁”。

  客观讲,学历和技能分属两系,学历认定简单容易,而专业技能种类繁杂且标准不一,认定颇有难度,处理不当还容易导致“办证”产业的再度兴起,既会增加城市管理负担,也会增加个人经济负担。不设此项,并不代表它不重要,只是换了一种方式,把它融入就业、交给市场去选择和认定。尤其是,随着我国现代职业教育改革步伐不断加快,城市外来就业人口中专业技术工人和职业院校毕业生的比重将会进一步增大,统筹考虑这部分人群的落户需求,确保积分落户制度设计在目标方位上不出现偏差,其意义不仅现实而且长远。
 

注重加强过程管理
 

积分参与人数之多、落户总量有限,供需矛盾十分突出,缓解这一矛盾的唯一办法就是加强“需求侧管理”,通过设置阶梯式的落户通道,调控落户规模和节奏,进一步加强积分落户的全过程管理,合理引导落户预期和选择。

  落户通道的设置应以社保为路基。《意见》明确的积分指标中,“合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)”考察的是生存状态,“参加城镇社会保险年限和连续居住年限”衡量的是发展能力,而其中参加社会保险是度量积分人员是否愿意落户城市或具备城市自主生存能力的重要指标,其年限长短更具有代表性和综合性。吸纳连续缴纳社会保险年限较长人员落户,可有效降低人口城市化的社会成本。可以说,铺就落户城市的通道是社保。另外也必须看到,在目前城市常住外来人口的诸多管理信息系统中,也只有社保信息比较全而准,积分落户管理也必须倚重社保信息。其运用之道就是,以缴纳社会保险年限为主线,拉开积分参与人群的梯度,并根据梯度的人员规模,对应细化或调整“居住”和“就业”的有关限定条件或分值权重,从而对落户轮候规模和落户数量进行预前调控。

  规模节奏的调控需合理设坡置坎。积分落户需要参与者爬坡过坎,但坡度和坎高皆应合理有据。一是积分起步要稳定求合法。“合法稳定”的界定决定积分参与人群规模,尺度把握应易于操作。稳定看时间,合法重凭证。通常情况下,连续缴纳社保满1年及以上的就业,即可认为既合法又稳定;连续居住满1年及以上的住所即可视为是稳定,能提供政府备案可查的凭证即可认为是合法。二是申请门槛应高之有度。申请门槛决定轮候人群规模的大小,应以总量适度为宜,可按缴纳社保年限的底限为基准计算划定。参照《意见》明确的大城市要求不得超过5年的上限,特大和超大城市缴纳社保年限的底限应不低于6年。三是筛选条件要适当必需。无非刑事犯罪的违法行为、无违反计划生育政策且“年富力强”,这三个条件不参与积分但影响落户,是适当的也是必需的。四是家庭落户可适量分步。关于落户家庭随员,《意见》明确为1人积分全家落户。为把有限的户籍资源用足用好,同时也不要对现行投靠政策造成“冲击”,家庭随员落户可采取1人积分2人入户(积分对象+未成年孩子)、配偶和父母走现行投靠政策落户的方式分步完成。从调控效果上,积分起步应“稳定”,落户随员要适量,之间的坡度要适当。
 

搞好与居住证赋权条件的关联对接
 

积分落户始于现行落户政策的改进,归于居住证制度的“管理”。对城市常住外来人口实行居住证制度,是我国人口管理制度的一个创新,旨在以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,对常住外来人口在居住地就业居住、享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口等进行统一管理、统筹推进。积分落户“供给”少、效应大,公共服务“需求”旺、压力大,在制度设计中应充分考虑两者的关联问题,搞好条件对接。

  在制度层面,居住证制度为常住外来人口市民化明确两种路径,一是以连续居住年限和参加社会保险年限等为指标,通过积分的方式使限量人员有序“户籍化”;二是以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件,采取梯度的方法使暂时不能落户人员享受城市基本公共服务的权利逐步“均等化”,两者在有序推进常住外来人口市民化进程中肩负区别带有共同的责任。从关联角度,“户籍化”是“均等化”的顶层,“均等化”是“户籍化”的托底;“户籍化”需要为“均等化”提供信息支撑,而“均等化”应根据“户籍化”的精准信息,依据梯度赋权,实现逐步均等,可有效缓解基本公共服务压力,也可为“户籍化”降温减压。从对接角度,权利“两限”(连续居住年限和参加社会保险年限)条件的设定关系服务供给,而积分“两限”指标的细化关联落户轮候,都涉及调控增量的问题。因此,在制度设计上要搞好对接,确保权利“两限”条件的设定“心中有数”,积分“两限”指标的设计“目中有人”,两者在“量”上应基本保持动态平衡,而“量”的尺度应以社会服务供给和城市承载能力为限度。可以说,条件为权益铺路,积分为落户开道,只有条件与积分实现对接,才能使居住证制度更好地发挥服务存量人口、吸纳沉淀人口、控制增量人口等综合服务管理作用。

  特大和超大城市的户口是当前和今后一段时间内比较紧缺的一种社会公共资源,调整户口迁移政策、建立积分落户制度,从数百万之众的存量外来人口中,选取为数不多的落户城市,既敏感又复杂,实则不是一件轻松的事。应该承认,积分并非一些条件的简单堆积,其背后是劳动的积累、能力的沉淀,联着的是民心,考验的是公心。只要坚持公开透明、公平公正的原则,堵住制度寻租、权力腐败的空间,防止公共政策“特殊化”、“部门化”,体现合理的改革路径、科学的改革精神,则同样不失为是一个推动户籍制度改革向前走的好举措。

  (作者单位:北京市发展和改革委员会人口处)

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